中國最大的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商中國電信，會(huì)不會(huì)領(lǐng)到中國《反壟斷法》出臺(tái)三年來的首張罰單？
有消息人士向《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者證實(shí)，相關(guān)部委已就寬帶接入問題，對(duì)中國電信展開反壟斷調(diào)查，并有可能進(jìn)行反壟斷處罰。
如果該判罰最終出臺(tái)，將在中國公用事業(yè)及互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)引發(fā)震動(dòng)。在此之前，交通、電信、石油、水電氣、互聯(lián)網(wǎng)等公用事業(yè)一直是外界反壟斷的關(guān)注焦點(diǎn)，但至今未有受罰案例。
作為中國最大的寬帶接入及IDC(互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心)提供商，中國電信自身戰(zhàn)略如因反壟斷調(diào)查進(jìn)行調(diào)整，對(duì)中國互聯(lián)網(wǎng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局也將帶來巨大影響。
是否有罰單
“是否進(jìn)行反壟斷處罰，處罰金額多少，目前都還沒有最終結(jié)果。不過，基于前期的調(diào)查取證，不排除中國電信受到處罰的可能性。” 9月9月，一位知情人士告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者。
消息人士透露，相關(guān)部門此次調(diào)查自今年上半年就已經(jīng)展開調(diào)查取證，相關(guān)部委與中國電信就進(jìn)行了多輪溝通取證，還向聯(lián)通、鐵通等多家接入企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)及多位專家進(jìn)行了求證。其主要調(diào)查內(nèi)容，是中國電信在寬帶接入及網(wǎng)間結(jié)算領(lǐng)域，是否利用自身具有的市場支配地位，阻礙影響其他經(jīng)營者進(jìn)入市場等行為。“通過前期調(diào)查，有關(guān)部門基本認(rèn)為中國電信存在壟斷行為。有可能計(jì)劃對(duì)其進(jìn)行違法收入1%~10%的懲罰。”該人士透露。
根據(jù)8月24日中國電信(00728.HK)公布的財(cái)報(bào)，該公司上半年?duì)I收1202.08億元，凈利潤98.08億元，統(tǒng)計(jì)期末寬帶用戶總數(shù)7009萬戶，有線寬帶接入收入為297.55億元，占經(jīng)營收入的24.8%。而根據(jù)此前的財(cái)報(bào)，中國電信2010年全年的凈利潤為157.59億元。
一位運(yùn)營商內(nèi)部人士透露，中國電信高度重視此事，專門從多個(gè)省公司抽調(diào)人馬，組建專門的團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)對(duì)此事。
清理“第三方接入”
知情人士透露，有關(guān)部門關(guān)注中國電信壟斷，是源于部分企業(yè)機(jī)構(gòu)針對(duì)2010下半年“斷網(wǎng)事件”的舉報(bào)，其證據(jù)材料也多來自這些企業(yè)機(jī)構(gòu)。
2010年8月上旬，中國電信下發(fā)內(nèi)部文件要求，各省公司對(duì)高帶寬和專線接入進(jìn)行清理，除骨干核心正常互聯(lián)互通點(diǎn)外，清理所有其他運(yùn)營商和互聯(lián)單位等的“穿透流量”接入。
這一規(guī)定迅速引發(fā)行業(yè)內(nèi)的震蕩。
所謂“穿透流量”，指一些公司在中國電信購買帶寬后，并不自己使用，而是轉(zhuǎn)手賣給其他運(yùn)營商賺取差價(jià)。
按照工信部規(guī)定，為補(bǔ)償中國電信和聯(lián)通的骨干網(wǎng)投資，運(yùn)營商之間的網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通，只要用戶上網(wǎng)產(chǎn)生網(wǎng)間流量，其他運(yùn)營商都要向它們進(jìn)行單向結(jié)算。但在實(shí)際操縱中，中國電信設(shè)立了“黑白名單”，予以差別定價(jià)，以高于其他客戶的價(jià)格向其他的寬帶接入廠商進(jìn)行網(wǎng)間結(jié)算，以此抬高競爭對(duì)手的帶寬接入成本。其定價(jià)與市場價(jià)格之間，價(jià)差最高可達(dá)數(shù)倍甚至數(shù)十倍。 “穿透流量”由此出現(xiàn)。通過這一辦法，一些運(yùn)營商能以相對(duì)低廉的價(jià)格接入電信骨干網(wǎng)。據(jù)中國電信一份內(nèi)部材料估算，當(dāng)時(shí)“流量穿透”使競爭對(duì)手單個(gè)用戶成本下降25元/月。
中國電信斬?cái)?ldquo;穿透流量”之舉，令其他接入運(yùn)營商遭受重創(chuàng)。2010年8月12日至9月9日，27天內(nèi)，僅廣東鐵通就爆發(fā)了37477件用戶投訴，38443用戶拒絕繳費(fèi)，并有28210用戶面臨退網(wǎng)。據(jù)業(yè)內(nèi)人士估測，這場清理波及的互聯(lián)網(wǎng)用戶可能超過1000萬。
在工信部等部門介入下，事件以中國電信的清理力度放緩暫告平息。不過，在業(yè)界看來，由于網(wǎng)間結(jié)算的政策沒有因此進(jìn)行調(diào)整，類似的事件未來仍可能會(huì)繼續(xù)出現(xiàn)，而隨著三網(wǎng)融合的推進(jìn)，廣電企業(yè)也將參與更多互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)爭奪，矛盾甚至可能進(jìn)一步激化。
網(wǎng)間結(jié)算政策待突破
在一些業(yè)界人士看來，相對(duì)于罰款，更重要的是要通過啟動(dòng)反壟斷程序來促使游戲規(guī)則變化。
“如果只是罰款，還不能真正解決壟斷問題。”電信專家侯自強(qiáng)表示，網(wǎng)間結(jié)算的資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定者并非中國電信。其問題在于，多年前制定的政策現(xiàn)在已經(jīng)與市場情況脫節(jié)。“這個(gè)價(jià)格是2007年參考國際價(jià)格定的，但現(xiàn)在國際上的價(jià)格已經(jīng)降了10倍，我們還沒有動(dòng)。”
“國家更應(yīng)該制定規(guī)則，而不是制定價(jià)格。”侯自強(qiáng)認(rèn)為，如果不修改游戲規(guī)則，中國電信的壟斷優(yōu)勢(shì)將會(huì)一直存在。
根據(jù)《反壟斷法》，單個(gè)經(jīng)營者市場份額50%、兩個(gè)經(jīng)營者67%、三個(gè)經(jīng)營者75%即為壟斷。在寬帶接入領(lǐng)域上，95%互聯(lián)網(wǎng)國際出口寬帶、90%寬帶互聯(lián)網(wǎng)接入用戶、99%互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容服務(wù)商，都集中在中國電信和聯(lián)通網(wǎng)絡(luò)中。這意味著，其他互聯(lián)網(wǎng)接入廠商的用戶訪問互聯(lián)網(wǎng)，都必然與中國電信和聯(lián)通產(chǎn)生流量，只要網(wǎng)間結(jié)算政策不變，其他廠商仍將仰中國電信和聯(lián)通鼻息生存。
自2001年網(wǎng)間結(jié)算辦法出臺(tái)以來，一直有爭議，并多次引發(fā)業(yè)界矛盾。2004年、2006年和2007年，原信息產(chǎn)業(yè)部三度修改網(wǎng)間結(jié)算辦法，但由于沒有改變單向結(jié)算規(guī)則，主要手段只是下調(diào)上限價(jià)格，未能根本解決這一問題。
一位工信部電信研究院專家表示，除了有關(guān)部門的反壟斷調(diào)查，未來還需要工信部、國資委等行業(yè)主管部門的通力配合，從制度上進(jìn)行調(diào)整，才能真正解決網(wǎng)間結(jié)算問題，但這一問題牽一發(fā)動(dòng)全身，其模式調(diào)整將對(duì)三大運(yùn)營商的競爭格局乃至整個(gè)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都帶來巨大影響，“所以需要全盤的考量，并可能需要更高層面的協(xié)調(diào)，才有可能完成”。
反壟斷亮劍
《反壟斷法》已經(jīng)出臺(tái)3年，期間也不乏國企遭遇反壟斷訴訟，但尚無懲罰案例。
有分析人士認(rèn)為，原因在于，《反壟斷法》第七條規(guī)定，國有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營專賣的行業(yè)，國家對(duì)其經(jīng)營者的合法經(jīng)營活動(dòng)予以保護(hù)，并對(duì)經(jīng)營者的經(jīng)營行為及其商品和服務(wù)的價(jià)格依法實(shí)施監(jiān)管和調(diào)控。
有法律界專家認(rèn)為，中國反壟斷的權(quán)力設(shè)計(jì)也增大了對(duì)央企的反壟斷難度。就目前而言，《反壟斷法》把反壟斷執(zhí)法權(quán)集中到反壟斷委員會(huì)，并只有商務(wù)部、國家發(fā)改委、國家工商總局三家擁有《反壟斷法》的執(zhí)法權(quán)，其中商務(wù)部偏重外資，工商總局偏重民營經(jīng)濟(jì)，發(fā)改委則偏重國有企業(yè)。
“反壟斷暨競爭執(zhí)法要求專業(yè)，但三個(gè)競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)于特定規(guī)制產(chǎn)業(yè)的壟斷和競爭執(zhí)法還不專業(yè)。”在今年5月的一次反壟斷會(huì)議上，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究中心主任史際春說，《反壟斷法》沒有將反壟斷法執(zhí)法權(quán)授予電信、郵政、銀行、保險(xiǎn)、電力、交通運(yùn)輸?shù)戎鞴懿块T或監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這避免了監(jiān)管者與被監(jiān)管者關(guān)系過密，最終受被監(jiān)管者的利益或情感綁架，但也導(dǎo)致特殊領(lǐng)域的反壟斷執(zhí)法權(quán)給了不十分專業(yè)的機(jī)構(gòu)，有能力、懂行的機(jī)構(gòu)沒有執(zhí)法權(quán)，“如工商部門對(duì)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)不十分懂行，就很難搞得清楚其中的競爭問題，哪些行為構(gòu)成或不構(gòu)成不正當(dāng)?shù)母偁幒筒缓侠淼膲艛啵簿秃茈y在第一時(shí)間介入進(jìn)行有力、到位、有效的執(zhí)法。”
同時(shí)，也有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)反壟斷進(jìn)入有專門產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)監(jiān)管的領(lǐng)域時(shí)，也會(huì)產(chǎn)生反壟斷執(zhí)法權(quán)與產(chǎn)業(yè)規(guī)制權(quán)的沖突與協(xié)調(diào)問題。
在壟斷與不正當(dāng)競爭邊界模糊的情況下，一些產(chǎn)業(yè)問題都是“內(nèi)部解決”，比如2010年的“3Q大戰(zhàn)”，雖然一些行為已經(jīng)觸及《反壟斷法》，但最終仍是更了解互聯(lián)網(wǎng)情況的工信部介入進(jìn)行的協(xié)調(diào)處理。
這一形勢(shì)正在出現(xiàn)變化。自去年底以來，發(fā)改委、商務(wù)部和工商總局的反壟斷步伐已經(jīng)加速，比如發(fā)改委，就將價(jià)格監(jiān)督檢查司變更為價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局，并于去年底出臺(tái)了《反價(jià)格壟斷規(guī)定》和《反價(jià)格壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)定》這兩部《反壟斷法》的細(xì)化執(zhí)行法規(guī)。一位國家部委內(nèi)部人士認(rèn)為，此次對(duì)中國電信的調(diào)查，也是有關(guān)部門加強(qiáng)反壟斷力度的信號(hào)傳遞和試水之舉。
“可以預(yù)見，未來將會(huì)有一些企業(yè)進(jìn)入中國的反壟斷名單。”該人士說。
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